اصول 62 تا 99 - قوه مقننه

مجلس شورای اسلامی رکن اصلی مقتننه در نظام جمهوری اسلامی ایران است. طبق اصل ۶۳ قانون اساسی، دوره نمایندگی در این مجلس چهار سال است. یکی از اصول بنیادین حاکم بر مجلس، اصل استمرار است؛ یعنی کشور در هیچ زمانی نباید بدون مجلس باشد. به همین جهت، انتخابات هر دوره باید پیش از پایان دوره قبل برگزار شود و در صورت بروز تاخیر یا بحران (مانند جنگ و اشغال نظامی)، مجلس سابق تا تشکیل مجلس جدید به کار خود ادامه می‌دهد.

شیوه انتخاب و حوزه‌های انتخابیه

نمایندگان با رأی مستقیم و مخفی مردم انتخاب می‌شوند. حوزه‌های انتخابیه بر اساس تقسیمات کشوری تعیین می‌گردد و می‌تواند شامل یک یا چند شهرستان باشد. نکته مهم در مورد نمایندگی مجلس این است که این سمت امری ملی است؛ یعنی هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است، نه فقط حوزه انتخابیه خود.

تشکیلات داخلی و رسمیت جلسات

امور داخلی مجلس شامل تعداد کمیسیون‌ها، دوره تصدی آن‌ها و ترتیب انتخاب هیأت رئیسه طبق آیین‌نامه داخلی مجلس تعیین می‌شود. برای رسمیت یافتن جلسات علنی، حضور دو سوم مجموع نمایندگان الزامی است. جلسات اصولا علنی بوده و باید از طریق رادیو و روزنامه رسمی منتشر شود، مگر در شرایط اضطراری که جلسه غیرعلنی تشکیل گردد.

مجلس شورای اسلامی در امر قانون‌گذاری دارای صلاحیت عام است؛ یعنی طبق اصل ۷۱ می‌تواند در عموم مسائل (فرهنگی، اقتصادی، نهادهای زیر نظر رهبری و...) در حدود مقرر در قانون اساسی، قانون وضع کند. البته این صلاحیت به معنای اختیار مطلق نیست و مصوبات مجلس تنها پس از تأیید شورای نگهبان اعتبار قانونی می‌یابند.

تفسیر قوانین مختلف

تفسیر در حقوق به معنای تبیین مراد قانون‌گذار و رفع ابهام است. در نظام ایران، مرجع تفسیر بسته به نوع قانون متفاوت است:

• قانون اساسی: منحصراً در صلاحیت شورای نگهبان است (با نصاب سه چهارم آراء).
• قوانین عادی: در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است (با نصاب اکثریت مطلق حاضران).
• مصوبات مجمع تشخیص مصلحت: بر عهده خود مجمع تشخیص است.
• قوانین مجلس خبرگان: بر عهده خود مجلس خبرگان است.

تفسیر قضایی

علاوه بر تفاسیر فوق، قضات و دادرسان نیز در مقام رسیدگی به پرونده‌ها و برای احقاق حق، مجاز به تفسیر قوانین هستند. این تفسیر که «تفسیر قضایی» نامیده می‌شود، برای قاضی در مسیر صدور حکم الزامی است.

قوه مقننه ایران ساختاری دو رکنی دارد: مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان. شورای نگهبان از ۱۲ عضو تشکیل شده است: ۶ فقیه که توسط مقام رهبری برای مدت شش سال منصوب می‌شوند و ۶ حقوقدان که با معرفی رئیس قوه قضائیه و انتخاب رأی مخفی مجلس تعیین می‌گردند.

نظارت بر مصوبات

وظیفه شورا تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی است. تشخیص مغایرت با شرع تنها با اکثریت فقها (۴ از ۶) است، اما تشخیص مغایرت با قانون اساسی با اکثریت کل اعضا (۷ از ۱۲) انجام می‌شود.

نظارت بر انتخابات

طبق اصل ۹۹، شورای نگهبان بر تمامی انتخابات سیاسی (ریاست جمهوری، مجلس، خبرگان و همه‌پرسی) نظارت دارد. این نظارت از نوع استصوابی است؛ یعنی شامل تمام مراحل از جمله تایید یا رد صلاحیت داوطلبان می‌شود.

مجلس شورای اسلامی بر اساس اصل ۸۸ و ۸۹ قانون اساسی ابزارهای نظارتی متنوعی بر قوه مجریه دارد. این ابزارها شامل تذکر، سؤال، تحقیق و تفحص و استیضاح است. سؤال و استیضاح از حقوق فردی نمایندگان است (سؤال از وزیر با ۱ و از رئیس جمهور با یک چهارم کل نمایندگان؛ استیضاح وزیر با ۱۰ نماینده).

استیضاح وزیران

وزیر مورد استیضاح باید ظرف ۱۰ روز در مجلس حاضر شود. تفاوت کلیدی در اینجاست که در آغاز کار دولت، وزرا نیاز به «رأی اعتماد» دارند، اما در استیضاح اصل بر بقای اعتماد است؛ لذا وزیر تا زمانی که رأی عدم اعتماد اکثریت را کسب نکند، بر سر کار باقی می‌ماند. اثر حقوقی عزل وزیر از طریق استیضاح این است که او نمی‌تواند در هیأت وزیرانی که بلافاصله تشکیل می‌شود عضو شود.

تحقیق و تفحص

برخلاف سؤال و استیضاح، حق «تحقیق و تفحص» حق مجلس به عنوان یک نهاد است و نه فرد نماینده. این حق اطلاق دارد و شامل تمام امور کشور و مقامات می‌شود، به جز پرونده‌های قضایی جاری. نتیجه آن ضمانت اجرای مستقیم (مانند عزل) ندارد، بلکه می‌تواند به مرجع قضایی ارجاع یا منجر به استیضاح شود.

بر اساس اصل ۷۷ قانون اساسی، تمامی عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها و قراردادهای بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. نکته بسیار مهم در آزمون‌ها، ترتیب زمانی این فرآیند است: طبق نص صریح قانون، تصویب مجلس مقدم بر انعقاد است؛ اما طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان، ابتدا قوه مجریه قرارداد را منعقد کرده و سپس برای قطعیت و اعتبار قانونی آن را جهت تصویب به مجلس می‌فرستد.

محدودیت‌های مربوط به بیگانگان و اموال ملی

قانون اساسی در مورد حفظ حاکمیت ملی بسیار سخت‌گیر است:

• امتیاز شرکت‌ها: طبق اصل ۸۱، دادن امتیاز تشکیل شرکت در امور تجارتی، صنعتی و... به خارجیان مطلقاً ممنوع است.
• پایگاه نظامی: استقرار پایگاه نظامی خارجی حتی برای استفاده صلح‌آمیز مطلقاً ممنوع است (اصل ۱۴۶).
• نفایس ملی: انتقال نفایس ملی منحصر به فرد مطلقاً ممنوع است؛ اما نفایس غیر منحصر به فرد با تصویب مجلس قابل انتقال است (اصل ۸۳).

استخدام کارشناسان خارجی

دولت حق استخدام کارشناسان خارجی را ندارد، مگر در موارد ضرورت و با تصویب مجلس شورای اسلامی. این حکم شامل استخدام‌های موقت و تخصص نیروهای مسلح نیز می‌شود (اصل ۸۲).

نظارت مالی مجلس بر دولت عمدتاً از طریق دیوان محاسبات کشور انجام می‌شود. این دیوان مستقیماً زیر نظر مجلس فعالیت می‌کند و وظیفه دارد بر تمام دستگاه‌هایی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند نظارت نماید تا هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند (اصل ۵۵).

فرآیند بودجه و محدودیت‌های نمایندگان

طبق اصل ۷۵ قانون اساسی، نمایندگان حق ارائه طرح‌هایی که باعث «کاهش درآمد عمومی» یا «افزایش هزینه‌های عمومی» شود را ندارند، مگر اینکه در همان طرح، راه تامین اعتبار یا جبران آن را صراحتاً ذکر کنند. این در حالی است که «لوایح دولت» چنین محدودیتی ندارند و دولت می‌تواند در کلیه مسائل لایحه دهد.

انتقالات مالی بین دستگاهی

اخذ و پرداخت وام یا کمک بین دو «دستگاه دولتی» نیاز به تصویب مجلس ندارد (مگر اینکه باعث تغییر ارقام بودجه شود). اما گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بلاعوض (بدون عوض) داخلی و خارجی توسط دولت حتماً محتاج تصویب مجلس است (اصل ۸۰).

نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای ایفای آزادانه وظایف خود، از مصونیت پارلمانی برخوردارند. طبق اصل ۸۶، نمایندگان در اظهارنظر و رأی خود در مقام ایفای وظایف نمایندگی کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتی که در مجلس داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد. این مصونیت حتی پس از اتمام دوره نمایندگی نیز نسبت به اعمال گذشته معتبر باقی می‌ماند.

محدوده و استثنائات مصونیت

باید توجه داشت که این مصونیت مطلق نیست:

• شامل اعمال مجرمانه (مثلاً سرقت یا ضرب و جرح) نمی‌شود.
• فقط مربوط به «اظهارنظر و رأی» در راستای وظایف است.
• نمایندگان فاقد مصونیت کیفری در خارج از مجلس برای جرایم عادی هستند.

حقوق نظارتی فردی

هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در تمام مسائل داخلی و خارجی کشور (حتی انتقاد از سایر قوا و نهادهای زیر نظر رهبری) اظهارنظر نماید. امضای سوگندنامه در آغاز دوره نیز برای نمایندگان تکلیفی و دارای آثار حقوقی است.

اصل بر این است که مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری خود را به دیگری واگذار کند. اما طبق اصل ۸۵، در موارد ضروری، مجلس می‌تواند وضع برخی قوانین را به «کمیسیون‌های داخلی» خود تفویض کند. این قوانین آزمایشی بوده و برای مدت معینی اجرا می‌شوند. همچنین تصویب دائمی اساسنامه شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی می‌تواند به کمیسیون‌های مجلس یا «دولت» واگذار شود.

نظارت بر مصوبات تفویضی

اگر تصویب اساسنامه به دولت واگذار شود، آن مصوبه تحت نظارت دوگانه قرار می‌گیرد:

1. توسط شورای نگهبان (از نظر عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی).
2. توسط رئیس مجلس (از نظر انطباق با قوانین عمومی کشور).

شرایط اضطراری (اصل ۷۹)

در ایران حکومت نظامی مطلقاً ممنوع است. اما برقراری محدودیت‌های ضروری در زمان جنگ یا شرایط اضطراری به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس مجاز است. این محدودیت‌ها حداکثر ۳۰ روز اعتبار دارند و تمدید آن‌ها نیازمند کسب مجوز مجدد از مجلس است.

نظام جمهوری اسلامی دارای نهادهای تخصصی است که هر یک در حوزه خود صاحب صلاحیت قانون‌گذاری یا نظارتی هستند. مجلس خبرگان رهبری نهادی مستقل است که حتی تعیین شرایط اعضا و آیین‌نامه داخلی‌اش بر عهده خودش است و شورای نگهبان یا مجلس حق دخالت در آن را ندارند. انتخاب آن‌ها به صورت استانی انجام می‌شود.

مجمع تشخیص مصلحت نظام

این نهاد وظیفه حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان را دارد. مصوبات مجمع در این جایگاه، حکم قانون را دارد و جالب اینکه برخلاف مصوبات مجلس، برای تبدیل شدن به قانون نیازی به تأیید شورای نگهبان ندارد؛ زیرا خودِ مجمع برای عبور از ایرادات شورای نگهبان تشکیل شده است.

شوراهای اسلامی محلی و برخط حقوقی

شوراهای شهر و روستا بر خلاف مجلس، قابل انحلال هستند. انحلال آن‌ها تنها در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن است و مرجع تشخیص آن را قانون معین می‌کند. اعضای این شوراها نیز بر خلاف نمایندگان مجلس، دارای مصونیت از عزل نیستند.